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海洋生態補償的制度建設與治理實踐

2018-07-04 15:25:00 來源: 管理世界 作者: 朱煒,王樂錦,王斌,談立群

    摘要:隨著海洋經濟發展對海洋資源、環境和空間需求的日益增加,海洋過度開發利用與海洋生態環境保護之間的矛盾亦日漸凸顯,亟需建立完善的生態補償制度以緩解這一矛盾。本文從環境影響評估、損害賠償和海洋保護區3個方面梳理了國際公約和一些國家制定的與海洋生態補償相關的制度;從治理目標、治理方式和治理手段3個層面概括了海洋生態補償的國際治理實踐;最后在借鑒國際經驗的基礎上,提出了我國海洋生態補償在法律法規、管理制度和整合管理機制等方面的政策建議。

    關鍵詞:海洋生態補償 制度建設 治理實踐

    中共十八大報告首次提出“加強生態文明制度建設,用制度保護環境”;中共十九大報告進一步強調“加快生態文明體制改革,建設美麗中國”。生態補償制度是生態文明制度建設的重要組成部分,涉及森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域。由于海洋資源具有的流動性、非可視性等特性及由此引致的監管低效,我國至今仍未出臺國家層面或地方層面的直接與海洋生態補償制度相關的法律或法規。縱觀國際公約和一些國家的制度,經過幾十年的實踐探索,已經建立了較為完善的海洋生態補償制度框架,形成了卓有成效的海洋生態補償治理實踐。海洋環境保護和海洋資源管理不只是某個國家的自行行動,而是全球、區域和國家間的共同合作與協調。本文梳理了國際公約和一些國家海洋生態補償的法律制度和治理實踐,以期為我國海洋生態補償制度建設提供有益的經驗借鑒。

   (一)海洋生態補償的制度建設

    雖然部分外文文獻涉及研究海洋生態補償(“ecological compensation”或“environmental compensation”)問題,但國際公約和各個國家鮮有專門針對海洋生態補償的法律制度,與海洋生態補償相關的法律制度通常分散在海洋法或海洋環境保護法等法律制度中。《聯合國海洋法公約》是一項綜合性全球法律文書,是國際海洋環境資源保護和管理的總體框架,其規范內容涉及漁業資源管理、污染控制、生物多樣性保護以及旨在保護區域海域的區域協定等。此外,1992年聯合國環境與發展會議提出了可持續發展的具體原則。其中,與海洋生態補償及其治理相關的有整合原則、預防原則、污染防治、污染者付費原則、公眾參與和社區管理等。這些原則大多成為國際公約和國家法律中有關海洋生態補償制度的重要內容。除了這兩個供國際和各個國家制定海洋生態補償相關制度遵循的國際公約外,還有涉及海洋生態補償的國際、區域和一些國家的相關制度。這些制度主要包括環境影響評估、損害賠償和海洋保護區制度。

    1.環境影響評估制度。環境影響評估制度是針對用海建設項目對海洋環境可能造成的影響而設計的一種“事前補償”制度,旨在避免預期的環境破壞或盡可能減少對環境造成的損害,并采取補償措施以彌補任何殘余損害。1969年美國頒布《國家環境政策法案》,要求在重大環境影響項目實施前首先進行環境影響評估,以確定是否需要出具環境影響報告。這一制度在全世界得到廣泛應用,隨后很多國家和地區都頒布了環境影響評估相關法律法規。例如,歐盟于1985年首次發布適用于項目的《環境影響評估指令》,2001年又發布了適用于機構的《戰略環境評估指令》;1995年加拿大頒布了《加拿大環境評估法》,指出環境評估是一種規劃工具,用于在可能的情況下識別、理解、評估和緩解項目的環境影響。隨著海洋生態環境日益受到重視,作為環境影響評估制度的重要組成部分,一些國家和地區專門針對海洋制定了相應的環境影響評估制度。例如,2007年英國頒發了《海事工程(環境影響評估)條例》;2010年英國特許生態與環境管理研究所發布了《生態影響評估指引:海洋和沿海》。

    2.損害賠償制度。損害賠償制度是針對海上污染事件對海洋環境造成嚴重損害而設計的一種“事后賠償”制度,目的是在事件發生后處理污染責任和支付賠償金額,并采取補償措施以補救和修復對海洋環境造成的損害。損害賠償制度的建立起源于溢油污染事件。1967年的托里坎榮事件促使聯合國國際海事組織(IMO)制定了《國際油污損害民事責任公約》(1969年)和《關于設立國際油污損害賠償基金國際公約》(1971年)。除了美國,主要海運國家都加入了IMO并遵循其頒布的相關海洋損害賠償制度。美國于1989年埃克森·瓦爾迪茲事件之后制定了《油污染法》,隨后成立了“國家油污基金中心”。美國與IMO的制度均包含兩層結構,即責任計劃和基金計劃,并以污染者支付為原則。此外,這兩個制度都設立了基金,通過對運輸石油征稅補充賠償責任計劃,即先由航運部門承擔油污成本賠償的經濟負擔,如果航運部門的賠償不足,剩余的補償則由基金支付。兩個制度的主要差異是責任方的責任限額和可追償損害賠償的范圍。雖然IMO的制度建立在漏油責任應該受到限制的基礎之上,但美國的制度通過輕易違反責任限制、國家立法規定的額外責任以及州和聯邦法院的多重索賠等要求責任方承擔實質性的無限責任。此外,IMO在對環境損害的認識方面是保守的,而美國則界定了更為廣泛的自然資源損害賠償。

    3.海洋保護區制度。海洋保護區(MPA)制度是對被法律或法規保留的海洋環境的任何區域中部分或全部自然資源或文化資源提供保護的制度,其目的是通過限制人類活動而保護自然資源。從國際公約看,雖然沒有專門的全球海洋保護公約,但在兩個方面形成了海洋保護區制度。一是基于特殊保護地理區域的海洋公約。例如第一個關于棲息地保護的全球公約《國際重要濕地拉姆薩爾公約》(1971年)和《世界遺產公約》(1972年)都突出了對自然和文化領域資源的保護價值,為海洋生態系統保護提供了可資借鑒的寶貴機制;《人與生物圈計劃》(1971年)則旨在保護自然和人工生態系統,從而促進社會、文化和環境的可持續發展。二是基于一般的自然保護公約。例如《生物多樣性公約》(CBD1993年)的一個主要建議便是建立國家保護區系統或需要采取特別措施保護生物多樣性地區。從區域協議看,一方面是區域自然保護的協定和指令,例如“非洲自然和自然資源保護公約”和“東盟自然和自然資源保護協定”以及歐盟的“鳥類指令”和“棲息地指令”;另一方面是區域海洋協議,例如“保護東北大西洋海洋環境公約(OSPAR)”。從國家法規看,美國國家海洋局制定了各州的“海岸帶管理計劃”,并建立“MPA清單”,提供全面描述美國全部海洋保護區的公共數據和州聯邦MPA計劃的信息;2002年加拿大頒布了《加拿大國家海洋保護區法案》;2009年英國頒布了《海洋和沿海地區法案》。

   (二)海洋生態補償的治理實踐

    1.治理目標:從污染預防到生態系統保護。20世紀70年代,海洋生態補償治理目標重在預防海洋污染,例如“保護地中海免受污染公約”和“保護黑海免受污染公約”,環發會議也將污染防治和污染者付費原則作為海洋環境可持續發展的基本原則。到了20世紀90年代,一些國家開始制定立法,將MPA作為保護漁業資源的管理工具,以保護魚類繁殖地區和其他對商業性漁業生命周期至關重要的地區。隨著對海洋重要生物多樣性認識的深化,海洋保護區的作用逐漸擴大到生物多樣性保護,而漁業資源管理成為一個相關目標,而不是主要目標。例如1992年的赫爾辛基和OSPAR開始提出生物多樣性;《巴塞羅那公約》(1995年)通過了一項關于保護區和生物多樣性的新議定書。此后,在CBD第四次締約方會議上介紹了關于土地、水和生物資源管理的12項馬拉維生態系統方式原則;OSPAR(1998年)通過了一個新的生物多樣性和生態系統附件。為了更好地反映生態系統方式,一些國家和地區開始建立海洋保護區生態網絡,以確保海洋保護區利用洋流、生物多樣性遷移模式和其他自然生態聯系,并提供抵御一系列威脅的能力。例如,根據“鳥類指令”和“棲息地指令”,建立了歐洲特殊保護區生態網絡Natura 2000;“保護波羅的海地區海洋環境公約”(HELCOM)和OSPAR建立了與Natura 2000網絡相一致的海洋保護區的聯合生態網絡;澳大利亞和美國也已建立了類似的區域MPA生態網絡。

    2.治理方式:自上而下的政府管理與自下而上的共同管理相結合。最初海洋生態補償執行的是自上而下的政府管理,隨著政府管理的弊端——公地悲劇的顯現,人們逐漸認識到中央政府和私人財產機構(即以權利為基礎的機構)是成功管理共同資源所必需,各國政府開始探索政府和海洋資源使用者的自下而上的共同管理。共同管理是利益相關者之間進行監管決策的協作和參與過程,體現了權利分享、能力建設、權利界定和不同知識體系的耦合。自上而下的治理強調政府和行業專家作為信息來源、規則制定和行政執法的角色,它在國家權力和資源以及更大范圍內的治理潛力等方面具有優勢;而自下而上的治理通過讓民間社會成員,或是作為自主決策者,或是作為政府的合作伙伴,通過直接參與而賦予其權力,從而提供更詳細的知識。海洋治理經驗表明,有必要在自上而下的治理與分布式、本地化的自下而上的機構之間找到有效的平衡。2011年,聯合國環境規劃署基于對20個全球海洋保護區治理數據的分析比較表明,治理的有效性取決于機構多樣性,且自上而下、自下而上和經濟激勵方式的結合對治理是有效的。

    3.治理手段:從部門管理到基于生態系統的整合管理。由于海洋資源種類繁多,包括海洋生物資源、礦產資源、油氣資源和空間資源等,對這些資源的管理分屬不同的部門。隨著海洋部門的管理項目和活動范圍的顯著擴大,越來越多地要求跨越邊界和部門的整合。因此,一些國際組織開始探索涵蓋信息收集、規劃、決策、管理和實施監督全過程的基于生態系統的綜合管理機制。即指需要將環境和社會經濟考慮納入所有決策部門,克服當局責任和許可的分散性,調整管理安排以反映生態系統的現實情況,克服特定領域的使用沖突,以及實施不同類型知識的跨學科整合。沿海地區綜合管理(ICAM)或海岸綜合管理(ICM)和海洋空間規劃(MSP)成為沿海海洋水域和陸地以及公海水域可持續利用的部門間整合和協調的重要管理工具。2013年歐盟頒發了MSP,其目的是跨越邊界和部門進行工作,以確保人類在海上的活動以高效、安全和可持續的方式進行;以及ICM,其目標是協調應用影響沿海地區的各種政策,并與自然保護、水產養殖、漁業、農業、工業、海上風能、航運、旅游、基礎設施建設和緩解以及適應氣候變化,通過采用基于生態系統的方法促進沿海地區的可持續發展。2014年,歐盟總局環境部門、海洋事務和漁業部門合并為一個組合環境、海事和漁業的部門。

    (三)加快我國海洋生態補償制度建設的政策建議

    1.制定海洋生態補償的法律制度,完善生態文明制度體系。首先,應加快國家層面的相關法律法規建設。(1)盡快出臺海洋生態補償的相關法律。雖然我國《環境保護法》和相關法規在廣義層面上都有所涉及海洋生態補償,國家海洋局也正在積極推動研究制定《海洋開發利用活動生態保護補償管理辦法》和《海洋類保護區生態保護補償管理辦法》,但至今尚未從國家層面出臺關于海洋生態補償方面的專門立法,需要盡快出臺海洋生態補償的相關法律。(2)從整個海洋生態系統保護視角考慮海洋生態補償法律制度建設。目前海洋保護立法的重點仍集中在海洋資源的開發利用和海洋污染的防治,著眼點尚不夠高,應從保護整個海洋生態系統視角考慮海洋生態補償法律制度的建設。(3)按主要內容分別制定海洋生態補償實施細則。海洋生態補償制度包括環境影響評估、損害賠償和環境保護三個內容,每個內容在生態補償主客體、補償方法、補償標準和補償方式等方面都不盡相同,應根據不同特性,分別制定海洋生態補償的這三個內容的具體實施細則(或條例)。其次,在國家法律法規出臺之前,應鼓勵地方政府先行實驗和探索。雖然海洋環境的治理需要國家層面的統一部署和戰略規劃,但這畢竟是一項重大系統工程,需要進行試點試驗,以總結經驗。在國家尚未出臺海洋生態補償法律制度之前,可先在省級層面試點出臺實施海洋生態補償的地方性法規或政策,為地方開展海洋生態補償提供依據,也為國家制定海洋生態補償相關法律提供可資推廣的經驗。山東省于2010年率先出臺實施了全國首個海洋生態補償的規范性文件,在補償資金評估、征收和管理等方面取得了成效和經驗,應予以全面總結、完善和推廣,并最終上升到國家層面。

    2.健全海洋生態補償的管理制度,促進生態環境管理制度的改革。現階段我國海洋生態補償治理以政府管理為主,海洋資源各種形式的地方管理或社區管理或其他治理方式的發展仍較緩慢,應積極探索適合我國海洋生態補償共同管理的方式,逐步構建政府管理與共同管理相結合的生態補償管理制度。(1)合理配置中央和地方政府對海洋生態補償管理的層級結構。中央政府應更多的從國家海洋生態系統保護的宏觀視角構建海洋生態補償戰略框架,充分發揮地方政府處理區域海洋生態補償的效率優勢。(2)改變由政府單一管理海洋生態補償的方式。引入非政府組織、當地社區和社會公眾廣泛直接參與海洋生態補償的管理,在加強對海洋行政主管部門監管的同時,合理分享政府與地方資源使用者之間的權力與責任。(3)從政府廣泛的集中干預管理轉向基于社區的共同管理。主要是應給予社區在資源分配和使用方面的話語權,提高海洋生態保護的資源管理效率。(4)積極開展海洋生態補償社區管理試點。主要是從公眾參與、法律制度、知識技能和經濟補償等方面出臺完善海洋生態補償社區管理激勵機制的具體措施。

    3.推進海洋生態補償整合管理的機制建設,加強生態文明建設的總體規劃。海洋生態系統的復雜性要求從國家治理視角對海洋生態補償實施整合管理。(1)加強部門間的協調和整合。我國現行海洋生態補償的管理涉及漁業、環境保護和航運等不同部門,這些部門各有各的法律制度規范和部門職責,部門間的協調問題常常影響管理效率,這種情況在國家層面和地方層面都有存在,所以應從國家層面改革現有海洋資源管理部門分散的現狀,加強海洋生態補償管理部門間的協調和整合,提高海洋生態補償協調行動的能力。(2)制定科學合理的海洋資源使用和保護的戰略規劃。一方面,要制定海洋空間規劃、減少部門沖突,形成部門協同效應,同時發展海洋保護區網絡,識別多次使用空間的影響保護海洋生態環境;另一方面,建立基于生態系統的海洋生態補償管理機制。(3)加強與國際和區域組織相關制度的有效對接與協調。基于海洋生態問題的開放性、全球性,需要跳出國界謀劃戰略、制定法律法規,需要采取更加開放、跨越國界的戰略思維構建法律法規體系。這就要求加強與國際和區域組織相關法規或“協議”的有效對接與協調,將我國海洋生態補償的管理置于更加開放的全球性海洋生態系統治理框架內,置于構建人類命運共同體的體系中,為全球生態環境治理貢獻中國力量。

初審編輯:

責任編輯:姜鏞

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